依據高成熟度機場(chǎng)群對機場(chǎng)密度的評估要求，規劃中的東北、西北和西南三大機場(chǎng)群，民用機場(chǎng)密度不及其他地區，所以在區域性民航資源統籌方面，可操作的空間相對有限。

2014-2018年間，中國民用航空總周轉量以12.7%的年復合增長(cháng)率領(lǐng)跑全球民航業(yè)，已晉升為全球第二民航大國。然而近年來(lái)，各級監管規劃部門(mén)面臨的最大挑戰之一，就是在民航體系規模穩步提升的同時(shí)，如何確保民航資源的統籌效率、并通過(guò)民航建設投資，拉動(dòng)區域經(jīng)濟的發(fā)展。

“十三五”規劃中，明確提出了京津冀、長(cháng)三角及珠三角（后更名粵港澳大灣區）世界級機場(chǎng)群，標志著(zhù)我國民航發(fā)展進(jìn)入以機場(chǎng)群為核心的區域化和一體化發(fā)展階段。即，目前的民航資源規劃，已經(jīng)逐漸從單一機場(chǎng)、功能性導向的“1.0時(shí)代”，過(guò)渡為以機場(chǎng)群為單位的“2.0時(shí)代”，強調區域性和協(xié)同性。而北京大興國際機場(chǎng)、上海南通新機場(chǎng)的選址方案，也充分印證了這一趨勢。

中國機場(chǎng)群成熟度不高

中國的機場(chǎng)群成熟度更加依賴(lài)于城市群的發(fā)展。一方面，機場(chǎng)群作為綜合交通體系的重要組成部分，為城市群發(fā)展提供必要交通運輸服務(wù)。另一方面，機場(chǎng)群的功能定位和層級結構也依附于所在地區的城鎮化水平、城市布局規劃、經(jīng)濟總量、財政能力、公共機構組織架構、航空出行需求、平均機場(chǎng)規模、交通基礎設施完善程度等指標。

比如，盡管在2018年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立更加有效的區域協(xié)調發(fā)展新機制的意見(jiàn)》明確提出7大城市群的概念，“中國以京津冀城市群、長(cháng)三角城市群、粵港澳大灣區、成渝城市群、長(cháng)江中游城市群、中原城市群、關(guān)中平原城市群等城市群推動(dòng)國家重大區域戰略融合發(fā)展”。目前僅有發(fā)展最為成熟的京津冀、長(cháng)三角和粵港澳大灣區三個(gè)城市群孵化出了具備一定規模的機場(chǎng)群。

借鑒國際市場(chǎng)的評估維度，我們認為成熟度較高的機場(chǎng)群滿(mǎn)足幾個(gè)標準：在城市群地域范圍內，以超一線(xiàn)城市大型樞紐機場(chǎng)為核心，輻射周邊中、小型樞紐機場(chǎng)、運輸機場(chǎng)和通用機場(chǎng)；平均機場(chǎng)密度達到5個(gè)機場(chǎng)/十萬(wàn)平方公里，并且各機場(chǎng)間實(shí)現功能互補、差異化發(fā)展、一體化協(xié)作。

截至2025年，我國將建成6個(gè)機場(chǎng)群區域，分別為華北機場(chǎng)群、東北機場(chǎng)群、華東機場(chǎng)群、中南機場(chǎng)群、西南機場(chǎng)群和西北機場(chǎng)群。屆時(shí)民航運輸機場(chǎng)總數將達到370個(gè)，通用機場(chǎng)數量超過(guò)500個(gè)，較2018年分別增加約57%和173%。

但依據高成熟度機場(chǎng)群對機場(chǎng)密度的評估要求，規劃中的東北、西北和西南三大機場(chǎng)群，民用機場(chǎng)密度不及其他地區，所以在區域性民航資源統籌方面，可操作的空間相對有限。

機場(chǎng)群發(fā)展的痛點(diǎn)

痛點(diǎn)一：機場(chǎng)群發(fā)展“同質(zhì)競爭”嚴重，個(gè)體機場(chǎng)定位和層級不清導致資源浪費。中國主要機場(chǎng)群下屬的個(gè)體機場(chǎng)在功能定位和層級結構方面不夠清晰，臨近個(gè)體機場(chǎng)之間缺乏差異化，很容易出現資源競爭、重復投入的困境。在缺乏個(gè)體定位的前提下，整體機場(chǎng)群運營(yíng)效率的提升和統籌則變得更為復雜。

以粵港澳大灣區機場(chǎng)群為例，群內包括香港、廣州、深圳三個(gè)大型樞紐機場(chǎng)，除香港機場(chǎng)在貨郵吞吐量方面全球排名第一占絕對優(yōu)勢外，三大機場(chǎng)在客運方面的層級定位無(wú)限趨同，尤其是在國際航線(xiàn)領(lǐng)域存在激烈的直接競爭，導致部分航線(xiàn)使用率偏低。

除三大機場(chǎng)以外，群內其它機場(chǎng)的功能定位同樣不明確，缺乏通用機場(chǎng)和服務(wù)領(lǐng)域專(zhuān)精的特色機場(chǎng)，例如公務(wù)機機場(chǎng)和廉價(jià)航空(LCC)專(zhuān)屬機場(chǎng)，以便分擔大型樞紐機場(chǎng)吞吐壓力。

痛點(diǎn)二：目前機場(chǎng)群“勢合形離”，臨近個(gè)體機場(chǎng)間難以建立“共商、共建、共享”機制。

“共商機制“除定義個(gè)體機場(chǎng)的功能定位和層級結構以外，還會(huì )從航權和收費標準兩個(gè)層面識別臨近機場(chǎng)間平衡的可能性。近年比較突出的案例，國內有兩個(gè)相距僅不到100公里的干線(xiàn)機場(chǎng)，由于缺乏共商機制，先后為爭取客流量而擴建第三跑道，預計建成后，雙方新跑道利用率均無(wú)法達到預期水平。

“共建機制”則是從渠道和價(jià)值鏈參與者的角度，提出臨近機場(chǎng)可能的協(xié)同效應。各機場(chǎng)的功能定位和層級結構不同，導致盈利能力和投資周期也不盡相同、所在城市或省份的財政實(shí)力也有差異，因此機場(chǎng)群建設更需要從融資、采購、招商和交通一體化等方面，充分發(fā)掘可以通用的渠道資源，來(lái)緩解中、小型樞紐機場(chǎng)的建設壓力。另一方面，機場(chǎng)群建設需要加大民間資本引入力度，為經(jīng)濟欠發(fā)達地區的機場(chǎng)建設提供資金補充——通過(guò)“共建機制”的搭建，捆綁后的項目綜合吸引力肯定會(huì )有明顯提升。

“共享機制”是指從數據和運營(yíng)體系力的角度，借助公共資源、提高群內各機場(chǎng)運營(yíng)效率。比如，粵港澳大灣區機場(chǎng)群內由于缺乏一體化空域管轄機制，導致各機場(chǎng)的空域管轄區相互獨立，擠壓有限的空域，增加調度難度。而對于我國絕大部分的民航機場(chǎng)而言，航空、非航業(yè)務(wù)的效率提升，一直是各機場(chǎng)運營(yíng)管理機構的重點(diǎn)關(guān)注的議題之一。因此，各機場(chǎng)群內需要探索如何搭建一個(gè)數據、經(jīng)驗和管理能力的共享平臺，可以短期內復制成功經(jīng)驗、分享管理成果。

痛點(diǎn)三：目前通用航空機場(chǎng)建設“一條腿走路”，建設明顯不足，運輸航空機場(chǎng)群輻射范圍不足，區域機場(chǎng)密度較低、功能單一。

拋開(kāi)空域資源的規劃分配和其他政策因素。從結果看來(lái)，缺乏通用航空設施已導致航空運輸網(wǎng)絡(luò )的連接能力和覆蓋范圍大打折扣，具體體現在目前國內的航空運輸網(wǎng)絡(luò )更多還只集中在東部地區—中西部和四、五線(xiàn)城市還大都沒(méi)有采用通用機場(chǎng)的形式來(lái)提升區域整體航空運輸的通達能力。

就算對于發(fā)展程度較高地區，除粵港澳大灣區機場(chǎng)群從數量上看已經(jīng)處于國際領(lǐng)先水平之外，京津冀和長(cháng)三角機場(chǎng)群內機場(chǎng)密度仍然較低，尤其是石家莊機場(chǎng)距離北京和天津均超過(guò)250公里，導致機場(chǎng)群內機場(chǎng)和機場(chǎng)之間的連接性較弱、無(wú)法有效輻射整個(gè)京津冀地區，更無(wú)法有效緩解核心樞紐的吞吐壓力。

整體來(lái)看，我國通用機場(chǎng)數量較歐美國家差距明顯：截至2018年10月末，全國僅183個(gè)通用機場(chǎng)，約45%集中在東北地區，功能以森林救火為主，全年全國通用航空飛行時(shí)長(cháng)不足100萬(wàn)小時(shí)。相比之下，美國擁有近2萬(wàn)個(gè)通用機場(chǎng)和約2500萬(wàn)小時(shí)的飛行時(shí)長(cháng)，兩個(gè)市場(chǎng)間尚存巨大差距。

痛點(diǎn)四：存在“孤島現象”，機場(chǎng)群內綜合連接交通欠缺，陸空聯(lián)運有效性滯后。機場(chǎng)群內的綜合立體化交通不僅能夠為旅(客換乘和貨郵運輸提供便利，更能為群內機場(chǎng)差異化發(fā)展清掃障礙。在高鐵和港珠澳大橋的帶動(dòng)下，京津冀、粵港澳機場(chǎng)群內部鐵路和陸路運輸愈發(fā)趨于完善，但是長(cháng)三角機場(chǎng)群內部各機場(chǎng)之間的綜合立體化交通依然較為缺乏，以上海浦東國際機場(chǎng)為例，城際鐵路連接的缺乏直接影響其發(fā)揮大型樞紐機場(chǎng)作用，也影響了虹橋機場(chǎng)國內航班與浦東機場(chǎng)國際航班的銜接效率，阻礙兩個(gè)機場(chǎng)的進(jìn)一步差異化發(fā)展。

如何提高機場(chǎng)群資源協(xié)調效率

首先可以采取”自上而下”的方法，搭建、賦能跨區域統籌性協(xié)調管理機構?？茽柲釁⒖細W美成熟實(shí)踐，認為在區域層面加設統籌性協(xié)管機構普遍有兩種做法。

一是通過(guò)賦能機場(chǎng)管理集團進(jìn)行跨區域整合管理，比如西班牙AENA集團。西班牙機場(chǎng)航空管理局，亦稱(chēng)AENA集團，由于在2018年實(shí)現凈利潤12.72億歐元，被稱(chēng)為“全球最賺錢(qián)的機場(chǎng)集團”。其不僅管理運營(yíng)了西班牙境內所有的將近50個(gè)機場(chǎng)，也同時(shí)參與運營(yíng)了墨西哥、美國、古巴、哥倫比亞、英國等30多個(gè)境外國際機場(chǎng)。西班牙政府100%控股的母公司，在2012年左右將子公司AENA(當時(shí)還叫做Aena Aeropuertos)49%的股權進(jìn)行私有化。

私有化完成后的AENA公司，統一協(xié)調下屬所有機場(chǎng)的必需資源，并提供運營(yíng)管理、甚至空域資源的管理分配都包含在內。AENA這個(gè)混合所有制主體的存在意義是不言而喻的，比如在2019年4月，歐洲投資銀行就向AENA提供8，600萬(wàn)歐元貸款，旨在整體提升西班牙機場(chǎng)系統的環(huán)境可持續性，即提高能源使用效率和可再生能源的使用比例。

類(lèi)比到中國的情況，通過(guò)包括所有制改革在內的方式和政策途徑，賦能跨區域機場(chǎng)管理集團，或在很大程度上促進(jìn)區域內資源調撥效率、更有效分配政策資源、吸引民間資本支持。

另一種可能性，是在國家級和省一級之間增設區域性監管單位。參考紐約機場(chǎng)群經(jīng)驗，建立跨區域統管機構，適當提升群內機場(chǎng)密度，并通過(guò)調整機場(chǎng)收費標準、航權時(shí)刻政策，優(yōu)化航線(xiàn)分配，引導機場(chǎng)差異化發(fā)展，確保機場(chǎng)群的發(fā)展符合所在城市群的經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)規劃。

紐約機場(chǎng)群是指在紐約城市群地域范圍內由紐約新澤西航港局(“Port Authority of New York and New Jersey”，即PANYNJ)統一規劃管轄的6個(gè)機場(chǎng)，包括肯尼迪、紐瓦克、拉瓜迪亞、斯圖爾特、大西洋城和體特保羅機場(chǎng)。

6個(gè)機場(chǎng)功能定位各異：肯尼迪機場(chǎng)位于紐約皇后區，主要服務(wù)國際旅客和貨郵運輸；紐瓦克和拉瓜迪亞機場(chǎng)主要服務(wù)國內旅客；位于新澤西州的紐瓦克機場(chǎng)具備連接紐約、費城和新澤西各地的輕軌車(chē)站，近年來(lái)隨著(zhù)國際航班的增多，借助便利的輕軌交通運輸網(wǎng)，紐瓦克機場(chǎng)也逐漸承擔起越來(lái)越多的國際吞吐量；斯圖爾特軍民兩用機場(chǎng)主要發(fā)展廉價(jià)航空；體特保羅通用機場(chǎng)專(zhuān)門(mén)服務(wù)公務(wù)機市場(chǎng)；大西洋城小型樞紐機場(chǎng)距離紐約曼哈頓島距離較遠，主要服務(wù)于大西洋城及周邊地區。

可見(jiàn)通過(guò)紐約新澤西航港局跨區域統管，差異化發(fā)展政策和完善的綜合立體化交通將群內吞吐壓力平均分攤至機場(chǎng)群內各個(gè)機場(chǎng)（包括運輸和通用機場(chǎng))，降低了單個(gè)機場(chǎng)的管理難度、提高了機場(chǎng)群整體運營(yíng)效率。

另外，還可以采取“自下而上”的運作方式，使單一機場(chǎng)和投資管理集團積極參與機場(chǎng)群內部共商、共建、共享。單一機場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體應積極識別、推動(dòng)機場(chǎng)群范圍內服務(wù)供應體系、基建工程保障能力、營(yíng)銷(xiāo)等運營(yíng)團隊、融資渠道等資源的共享可行性，共同建設群內綜合立體化交通體系。

以東京機場(chǎng)群為例，該機場(chǎng)群主要包括東京城市群地域范圍內的成田和羽田大型樞紐機場(chǎng)，分別位于東京的東西兩側。成田機場(chǎng)主要負責國際航班和國內轉機航班，是北美旅客進(jìn)入亞洲的重要門(mén)戶(hù)機場(chǎng)；羽田機場(chǎng)主要負責國內航班，但隨著(zhù)成田機場(chǎng)逐漸飽和，近年來(lái)羽田機場(chǎng)的國際吞吐量也逐步上升。成田和羽田機場(chǎng)與東京市區連接的輔助交通網(wǎng)絡(luò )較為全面，包括單軌電車(chē)、電鐵、鐵路、機場(chǎng)大巴等。

科爾尼曾參與設計了成田/羽田機場(chǎng)及茨城、橫田等周邊機場(chǎng)的協(xié)同發(fā)展場(chǎng)景，單一機場(chǎng)在評估改擴建、甚至新建項目的初期，就會(huì )將臨近機場(chǎng)的實(shí)際運營(yíng)情況納入考量，類(lèi)似評估“通過(guò)加強其他機場(chǎng)的設施利用率來(lái)實(shí)現本機場(chǎng)航運目標”的可行性。比如在評估是否需要在羽田機場(chǎng)外新修建一條跑道之前，羽田機場(chǎng)會(huì )先考慮如果增加到橫田/茨城機場(chǎng)往返航班的轉機航次，是否能達到同樣的效果。

以共商、共建、共享為前提，群內機場(chǎng)在進(jìn)行大部分投資決策時(shí)，便能從全局出發(fā)、充分評估可行性、成本和影響。這樣不僅能提高資源利用率，改善單一機場(chǎng)運營(yíng)能力，促進(jìn)區域經(jīng)濟發(fā)展，也會(huì )擴大機場(chǎng)群輻射范圍，為普通消費者出行提供更多選擇和便利。