近年來(lái)，我國通用機場(chǎng)建設呈現快速發(fā)展勢頭。2010年底，全國共有通用機場(chǎng)及臨時(shí)起降點(diǎn)286個(gè)（其中頒證機場(chǎng)及起降點(diǎn)43個(gè)，未頒證的243個(gè)）。而至2012年底，我國通用機場(chǎng)及起降點(diǎn)數量已經(jīng)達到399個(gè)。隨著(zhù)解放軍總參謀部和民航局聯(lián)合發(fā)布了《通用航空飛行任務(wù)審批與管理規定》自2013年12月1日起開(kāi)始實(shí)施，加之華東、中南等地通用機場(chǎng)建設審批辦法的先后出臺，預計未來(lái)我國通用機場(chǎng)的規劃建設將進(jìn)入規范化、快速化的發(fā)展軌道。

一、通用機場(chǎng)規劃布局的現狀和存在問(wèn)題

1、通用機場(chǎng)分布不均衡

在我國通用機場(chǎng)數量快速增長(cháng)的同時(shí)，總體布局呈現出不均衡的現象，我國現有通用機場(chǎng)主要分布在東部地區，有的城市密集地分布有多個(gè)不同所有權、不同功能屬性的通用機場(chǎng)，如北京地區已經(jīng)擁有6個(gè)通用機場(chǎng)和3個(gè)臨時(shí)起降點(diǎn)，天津也擁有不同所有權的5個(gè)通用機場(chǎng)，分別隸屬于體育局、農業(yè)部、開(kāi)發(fā)區、中航工業(yè)、私營(yíng)業(yè)主等。而中西部地區數量非常有限，如整個(gè)河南省目前僅有安陽(yáng)和上街兩個(gè)通用機場(chǎng)，另有林州、長(cháng)垣、西華、平輿四地的通用機場(chǎng)獲批待建。通用機場(chǎng)分布失衡使得區域性通用機場(chǎng)體系的建立健全難度加大。

2、通航機場(chǎng)建設過(guò)度依賴(lài)于通航制造產(chǎn)業(yè)

我國的通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展正方興未艾。至2012年底，我國已經(jīng)設立了40多個(gè)以通用機場(chǎng)為核心、以通航飛機制造業(yè)為主導的通用航空產(chǎn)業(yè)園。除了中航工業(yè)集團在全國的通用航空產(chǎn)業(yè)布局設點(diǎn)之外（中航通飛公司旗下有珠海、貴州和石家莊三大通用航空基地；中航直升機公司旗下有天津、景德鎮、哈爾濱和保定四大直升機研發(fā)生產(chǎn)基地），其他大多數園區依托通用機場(chǎng)發(fā)展通航制造產(chǎn)業(yè)，實(shí)際上園區通航飛機制造業(yè)嚴重依賴(lài)于國外進(jìn)口機型，且沒(méi)有成熟的通航飛機產(chǎn)品；已投產(chǎn)通航飛機項目多為簡(jiǎn)單的總裝項目，沒(méi)有形成相對完整的通航飛機制造產(chǎn)業(yè)鏈，無(wú)法形成通航產(chǎn)業(yè)的核心競爭力；不少?lài)馔ê街圃焐虅t在各地通航產(chǎn)業(yè)園區進(jìn)行商業(yè)尋租，個(gè)別通航企業(yè)以發(fā)展通航之名，行“圈地”之實(shí)。整個(gè)通航產(chǎn)業(yè)總體布局上呈現為“散、雜、虛”的現象，從通航產(chǎn)業(yè)鏈的角度考慮，只有通過(guò)省域通用機場(chǎng)體系規劃布局，才能滿(mǎn)足通用航空產(chǎn)業(yè)鏈或產(chǎn)業(yè)集群的現實(shí)需求。

3、通用機場(chǎng)的規劃機制和體制未成型

在運作機制上，目前我國的通用機場(chǎng)建設總體表現為自下而上的個(gè)案發(fā)展模式，而非由中央部委及省級部門(mén)主導下的自上而下的總體布局模式。即主要由各地市、縣兩級政府為主體的政府推動(dòng)，或者由通航企業(yè)以航空地產(chǎn)主導的航空小鎮、以產(chǎn)業(yè)主導的通航產(chǎn)業(yè)園、以航空消費主導的航空俱樂(lè )部或航空運動(dòng)等推動(dòng)通用機場(chǎng)的建設。這種模式的最大弊病是容易導致通航產(chǎn)業(yè)的無(wú)序競爭和通用機場(chǎng)的盲目建設。

在全國通用機場(chǎng)規劃布局方面，涉及到軍隊、石油、地礦、郵電、農業(yè)、林業(yè)、旅游、交通、體育等多個(gè)中央部委。民航局正在開(kāi)展《通用航空機場(chǎng)布局規劃研究》，限于現有的權限和行政級別，目前民航局尚無(wú)法統籌協(xié)調中央各部委及國字號單位旗下的通用機場(chǎng)布局，也未整合各?。ㄖ陛犑?、自治區）的通用機場(chǎng)規劃布局方案。

從全國、省域及地市縣三級的通用機場(chǎng)規劃布局體系而言，省域通用機場(chǎng)規劃布局是關(guān)鍵，結合省級通航產(chǎn)業(yè)規劃，我國北京、湖南、廣東、河南等多數?。ㄖ陛犑?、自治區）已經(jīng)編制或正在編制通用機場(chǎng)規劃布局。目前我國省域通用機場(chǎng)體系的規劃布局原理主要遵循兩種思路：一種是依據覆蓋地市行政單元或縣級行政單元的通用機場(chǎng)密度的要求進(jìn)行總體布局，最終目標是實(shí)現通用機場(chǎng)的“地市通”或“縣縣通”，但我國縣級行政單位的行政區劃面積大小和數量相差懸殊，如河南省多達17個(gè)地級市；50個(gè)市轄區、21個(gè)縣級市、88個(gè)縣，而西藏自治區新設立的雙湖縣總面積高達11.66萬(wàn)平方公里。顯然這一布局思路僅局限于特定區域或特定的發(fā)展時(shí)期。另一種思路是依據通用機場(chǎng)的空間服務(wù)半徑或服務(wù)時(shí)間的時(shí)空需求進(jìn)行通用機場(chǎng)的布局，歐美國家的現行做法主要是依據每空間直線(xiàn)50-60km距離范圍內至少設置一個(gè)通用機場(chǎng)的標準進(jìn)行總體布局，而我國主要是遵循航空應急救援體系中的應急響應時(shí)間需求，如江蘇省提出率先在全國建立航空應急救援體系。航空應急救援實(shí)現縣縣通，航空應急救援30分鐘響應時(shí)間覆蓋全省80%以上區域，45分鐘響應時(shí)間覆蓋全省90%以上的區域?？傮w而言，這一思路適合于發(fā)達地區和通航發(fā)展成熟階段。需要指出的是這些省域通用機場(chǎng)規劃除了布點(diǎn)之外，只是簡(jiǎn)單地對通用機場(chǎng)進(jìn)行等級劃分，并未對機場(chǎng)功能定位和建設標準予以逐一明確。

總的來(lái)看，鑒于目前我國通用機場(chǎng)的發(fā)展現狀，我國亟待建立健全通用機場(chǎng)規劃機制和體制，建議盡快由國家發(fā)改委協(xié)調、民航局牽頭編制《全國通用航空機場(chǎng)布局規劃》。

二、通用機場(chǎng)規劃布局應遵循的基本原則

1、與民航運輸機場(chǎng)相協(xié)調

雖然我國民用運輸機場(chǎng)體系業(yè)已基本建立，覆蓋了全國90%以上的經(jīng)濟總量、80%以上的人口和縣級行政單元，但中西部地區仍有較大面積的國土和較大規模的人口尚不能得到有效的航空運輸服務(wù)覆蓋。我國支撐運輸航空服務(wù)主要依托“樞紐-干線(xiàn)-支線(xiàn)”的三級機場(chǎng)體系，未能有效地延伸到縣鄉級行政區劃通達范圍，以致無(wú)法實(shí)現普遍航空運輸服務(wù)，而這需要借助于通用航空機場(chǎng)及起降點(diǎn)來(lái)實(shí)現。作為對民用運輸機場(chǎng)體系的重要補充，在老少邊窮及交通不便的地區，通用航空機場(chǎng)體系的規劃建設顯得尤為重要，應秉承普遍航空服務(wù)的理念，實(shí)現通用機場(chǎng)體系與運輸機場(chǎng)體系之間的有效銜接，或者運輸機場(chǎng)直接承擔通用航空功能，以保障整個(gè)航空運輸網(wǎng)絡(luò )體系的通達性。

2、與其他交通運輸方式相銜接

目前我國運輸機場(chǎng)體系已經(jīng)納入國家綜合交通體系規劃之中，還應將公益性的通用機場(chǎng)體系規劃布局納入國家綜合交通體系之中，發(fā)揮通用航空本身所具有的通達性、快速性和靈活性的多重優(yōu)勢，彌補公路、鐵路、水路等其他交通運輸方式在這些方面無(wú)法兼顧的不足。通用機場(chǎng)與其他交通方式還可互為補充，公路、鐵路及水路等既可作為通用機場(chǎng)的地面集疏運系統，同時(shí)通用機場(chǎng)也可作為這些交通運輸方式的銜接配套方式。

3、與軍用機場(chǎng)實(shí)現平戰結合

通用機場(chǎng)規劃布局應需要遵循“軍民共用、平戰結合”的原則，尤其是在沿邊和沿海地區。在戰時(shí)狀態(tài)，通用機場(chǎng)可供軍隊無(wú)償征用；而在和平時(shí)期，具有成熟的通用航空保障功能的軍事通用機場(chǎng)應納入航空應急救援體系之中，一旦需要進(jìn)行救災搶險、緊急醫療之類(lèi)的緊急任務(wù)，便可借助于軍用機場(chǎng)，滿(mǎn)足各種通用航空的應急服務(wù)需求。

4、公益性和收益性相結合

在區域通用機場(chǎng)體系的規劃建設過(guò)程中，應實(shí)現承擔公共功能的通用機場(chǎng)應與發(fā)展通航產(chǎn)業(yè)的通用機場(chǎng)相結合，綜合性通用機場(chǎng)應與專(zhuān)業(yè)性通用機場(chǎng)相結合。應發(fā)揮各級政府的主導作用，還應引導通航企業(yè)的帶動(dòng)作用。優(yōu)先從政府公共功能角度（包括航空運輸、城市管理、應急救援、警用消防、醫療救護）進(jìn)行通用機場(chǎng)的建設和布局，優(yōu)先考慮社會(huì )公平性和公益性的通用機場(chǎng)布局，其次再兼顧考慮市場(chǎng)導向型的通用機場(chǎng)布點(diǎn)。首要原則是將所有的通用機場(chǎng)和起降點(diǎn)納入國家應急救援體系和防災減災體系之中，根據緊急救援的響應時(shí)間確定每個(gè)通用機場(chǎng)及起降點(diǎn)的服務(wù)半徑，建立全國通用機場(chǎng)應急救援網(wǎng)絡(luò )體系。

其次再統籌協(xié)調民航、農業(yè)、林業(yè)、警用、體育等各公共部門(mén)的通用機場(chǎng)體系規劃布局，例如東部沿海地區構建的海洋維權、海上救助的通用機場(chǎng)體系；在東北和西南地區建立林業(yè)防護、消防救災的通用航空服務(wù)網(wǎng)絡(luò )等等，以實(shí)現各公共部門(mén)之間的機場(chǎng)資源綜合利用和共享，并在此基礎上再統籌全國通用機場(chǎng)在工業(yè)、農林牧漁方面的生產(chǎn)作業(yè)功能。最終充分利用現有的機場(chǎng)資源稟賦，集約化利用土地資源，使通用機場(chǎng)布局達到最少的公共資源投入、獲得最大社會(huì )經(jīng)濟效益的目標。

三、通用機場(chǎng)規劃布局的要點(diǎn)

從區域通用機場(chǎng)規劃布局原理來(lái)看，需要對通用機場(chǎng)從定位、定級、定量和定點(diǎn)的四維角度進(jìn)行總體布局?！岸ㄎ弧笔侵笇νㄓ脵C場(chǎng)的使用性質(zhì)、功能屬性、發(fā)展目標和發(fā)展路徑的一種總體概括，并明確其在區域通用機場(chǎng)體系中的地位和作用。這一因素決定了通用機場(chǎng)建設規模、建設等級和建設數量；“定級”是指通用機場(chǎng)等級劃分、建設規模和建設標準；“定量”是指在遵循通用機場(chǎng)規劃布局的指導思想和原則的基礎上，確定最終的通用機場(chǎng)建設數量個(gè)數；“定點(diǎn)”是指統籌規劃通用機場(chǎng)的建設地點(diǎn)，并具體落實(shí)到區縣一級，在此基礎上再進(jìn)行通用機場(chǎng)選址。

1、完善通用機場(chǎng)的功能體系

從區域分工合作的角度來(lái)看，通用機場(chǎng)功能體系是編制通用機場(chǎng)規劃布局、制定通用機場(chǎng)發(fā)展戰略的基礎性工作，通用機場(chǎng)的功能劃分需要與機場(chǎng)所在地區的城市發(fā)展、經(jīng)濟基礎、社會(huì )文化等多方面相匹配，并反映出單個(gè)通用機場(chǎng)在整個(gè)區域通航功能體系中的地位和作用、通用機場(chǎng)體系中各通用機場(chǎng)之間的功能特征、通用機場(chǎng)與運輸機場(chǎng)的聯(lián)系等等方面。只有完善通用機場(chǎng)的功能體系，才能達到區域通用機場(chǎng)布局的合理化、集約化，避免區域內的通航業(yè)惡性競爭。作為具有公共基礎設施屬性的通用機場(chǎng)主要包括三大服務(wù)功能：公共服務(wù)功能、經(jīng)濟建設服務(wù)功能和消費市場(chǎng)服務(wù)功能。

在公共服務(wù)功能方面。這類(lèi)機場(chǎng)主要為社會(huì )公眾提供基礎性、公益性各類(lèi)公共服務(wù)，重點(diǎn)突出航空應急救援公共服務(wù)功能，其規劃建設和運營(yíng)管理的主體為各級政府部門(mén)。以大中城市的警用機場(chǎng)、沿海的海上救助機場(chǎng)為核心，發(fā)揮其在應急救援、醫療急救、消防救災、城市管理等公益性功能；再者以通勤機場(chǎng)為核心，發(fā)揮其在老少邊窮、交通不便地區的運輸航空功能，以改善老、少、邊、窮地區的普遍航空服務(wù)。如阿拉善盟盟委和行署投資3.89億元在阿拉善左旗、阿拉善右旗和額濟納旗各建一個(gè)通勤機場(chǎng)，形成以覆蓋盟內3個(gè)旗為主的通勤航空網(wǎng)絡(luò )。

在經(jīng)濟建設服務(wù)功能方面，這類(lèi)通用機場(chǎng)具有工業(yè)、農業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)和建筑業(yè)等生產(chǎn)作業(yè)飛行功能，需要指出的是新興的通用航空快遞業(yè)也是這類(lèi)通航服務(wù)的重點(diǎn)所在，目前我國的快遞業(yè)正以每年25%的速度增長(cháng)，在我國東部沿海的島嶼地區和中西部地面交通不便的偏遠地方，以航空快遞為核心的通用航空業(yè)發(fā)展擁有巨大的商機。這類(lèi)通用機場(chǎng)主要滿(mǎn)足各類(lèi)經(jīng)濟主體進(jìn)行的通航服務(wù)，注重發(fā)揮通用航空的經(jīng)濟效益，其規劃建設和運營(yíng)管理的主體為從事經(jīng)濟活動(dòng)的企事業(yè)單位。例如，中信海洋直升機股份有限公司在深圳、哈爾濱設有營(yíng)運基地，在湛江、天津、上海設有分公司，在海南東方、浙江舟山設有直升機起降場(chǎng)，已經(jīng)形成輻射南海、東海、渤海海域沿海地區的全國性服務(wù)網(wǎng)絡(luò )。

在消費市場(chǎng)服務(wù)功能方面。這類(lèi)經(jīng)營(yíng)性功能為主導的通用機場(chǎng)包括以專(zhuān)業(yè)化通用機場(chǎng)為基礎，提供通航產(chǎn)業(yè)、私人商務(wù)飛行、航空旅游、航空培訓、航空運動(dòng)、飛行培訓、航空俱樂(lè )部、航空小鎮等個(gè)性化的通航服務(wù)，這類(lèi)通用機場(chǎng)的規劃建設和運營(yíng)管理為企業(yè)或私營(yíng)業(yè)主。例如，上海正陽(yáng)投資集團公司旗下的正陽(yáng)通航機場(chǎng)投資公司謀劃全國通航機場(chǎng)網(wǎng)絡(luò )，先期聚焦華東地區，并向東南沿海及兩翼輻射。目前該公司在華東地區正籌建上海奉賢機場(chǎng)、承租上海高東、徐州楊廟、江蘇泰州及浙江千島湖機場(chǎng)。

2、建立健全專(zhuān)業(yè)化、集約化的通用機場(chǎng)體系

本著(zhù)促進(jìn)區域經(jīng)濟發(fā)展、滿(mǎn)足社會(huì )民生需求、加強資源集約利用和推動(dòng)通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總體原則，建立健全專(zhuān)業(yè)化的通用航空機場(chǎng)體系：包括通用航空作業(yè)體系（工業(yè)、農業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、建筑業(yè)、采油、探礦作業(yè)）；通用航空運輸服務(wù)體系（通勤、公務(wù)、旅游、郵政）；通用航空飛行培訓體系（私照或商照培訓；機務(wù)維修培訓）；航空應急救援體系（海上、內河、城市管理、警用、消防、醫療）、航空運動(dòng)體系（航空運動(dòng)學(xué)校和飛行俱樂(lè )部）。最終在全國范圍內構建等級結構分明、建設規模適當、總體布局合理、功能定位準確的現代化通用機場(chǎng)體系。

另外，我國《通用機場(chǎng)建設規范》（MH/T 5026-2012）根據對公眾利益的影響程度而按照載客飛機座位數和最高月起降架次將通用機場(chǎng)劃分為三類(lèi)，其分類(lèi)并未明確對應著(zhù)通用機場(chǎng)的建設規模和建設技術(shù)標準。建議通用機場(chǎng)按照綜合性、專(zhuān)業(yè)性和臨時(shí)起降點(diǎn)三級進(jìn)行規模等級劃分和建設技術(shù)標準的確定，其中綜合性通用機場(chǎng)應保留有向運輸機場(chǎng)和通勤機場(chǎng)轉型升級的可行性。

3、依托城市群打造核心通用機場(chǎng)群

我國的城市群建設正從已基本建成的11個(gè)城市群、正在建設的14個(gè)城市群和潛在的7個(gè)城市群三個(gè)層次分別推進(jìn)，預計到2030年，這32個(gè)城市群建設成熟后將形成多層次、開(kāi)放性城市群體。通用機場(chǎng)布局發(fā)展本身便具有很強的區域特性，應依托上述城市群進(jìn)行核心通用機場(chǎng)群的規劃布局，發(fā)揮通用機場(chǎng)的集群效應，結合航空旅游產(chǎn)業(yè)鏈、航空制造產(chǎn)業(yè)鏈、航空消費娛樂(lè )產(chǎn)業(yè)鏈、航空飛行培訓產(chǎn)業(yè)鏈等不同屬性通航產(chǎn)業(yè)鏈的布局，在城市群背景下構筑產(chǎn)業(yè)特色鮮明的區域通用機場(chǎng)群。

4、大力加強以通用機場(chǎng)為平臺的通航后勤保障服務(wù)體系

以公益性通用機場(chǎng)為主要平臺，鼓勵通用航空企業(yè)和社會(huì )力量參與通用航空機場(chǎng)以及運行保障設施建設；建設和完善空管、維修、航油配送等保障設施，在主要城市建立主要為公務(wù)機和私人飛機提供地面服務(wù)的固定運營(yíng)基地（FBO），并引入固定基地運營(yíng)商；以法庫、珠海、深圳和?？跒樵圏c(diǎn)，逐漸在全國范圍內建立飛行服務(wù)站（FSS）；并重點(diǎn)建立承擔航線(xiàn)維護、飛機大修、發(fā)動(dòng)機及附件修理任務(wù)的專(zhuān)業(yè)維修站（MRO）；從區域服務(wù)的角度，新建哈爾濱、呼和浩特、烏魯木齊、珠海等航空汽油配送中心及其輸配送體系。在加強航油供應、空管設施與能力、航行服務(wù)、專(zhuān)業(yè)維修系統四大保障能力建設的同時(shí)，還應規范通航飛機托管及租賃、通航飛行培訓、通航融資保險、通航旅游會(huì )展、通航中介服務(wù)等方面的經(jīng)營(yíng)。

結束語(yǔ)

當前我國的通用航空正處于快速發(fā)展時(shí)期，各地規劃建設通用機場(chǎng)的積極性空前高漲，在規劃建設通用機場(chǎng)的過(guò)程中，應強化以中央、?。ㄊ?、區）兩級政府在全國和省域通用機場(chǎng)布局規劃中的主導作用，同時(shí)還應注重合理引導社會(huì )力量和靈活運用市場(chǎng)化手段。